حوزه سیاست خارجی به رغم اهمیت اساسی که در تامین منافع ملی دارد، در ۶ برنامه‌ توسعه جایگاه درخوری نداشته است. نتایج آسیب‌شناسی موثر این وضعیت در برنامه‌های پیشین و اقدام برای رفع نقایص، می‌تواند خود را هفتمین برنامه توسعه نشان دهد.

لحاظ کردن ملزومات سیاست خارجی در برنامه‌های توسعه یکی از مؤلفه‌های ضروری برای ریل‌گذاری جامع و واقع‌بینانه در مسیر پیشرفت است. در شش برنامه پیشین توسعه در جمهوری اسلامی ایران کم‌وبیش به حوزه سیاست خارجی پرداخته شده است اما مسائل مربوط به این حوزه به شکل پراکنده، کلی، و بعضاً غیرمنسجم مطرح شده است.

گزارش پیش رو با استناد به پژوهشی با عنوان «آسیب‌شناسی جایگاه سیاست خارجی در برنامه ششم توسعه؛ راهکارهایی برای برنامه هفتم» در دو بخش «فرآیندی» و «محتوایی» این آسیب‌شناسی را به انجام رسانده و پیشنهاداتی به منظور بهینه‌سازی آن در برنامه هفتم توسعه مطرح کرده است.

سازوکار مناسبی برای جلب مشارکت نهادها، شرکت‌های دولتی، سازمان‌های خصوصی، سمن‌ها و انجمن‌ها در سیاست خارجی پیش‌بینی نشده است. حال آن که بدون توجه به منافع و نیاز گروه‌های ذی‌نفع نمی‌توان یک برنامه سیاست خارجی واقع‌بینانه در حوزه توسعه و دیپلماسی اقتصادی طراحی کرد

آسیب‌های فرایندی طرح سیاست خارجی در برنامه توسعه

فرآیند آماده‌سازی برنامه توسعه تناسب چندانی با ضروریات حوزه سیاست خارجی ندارد. آسیب‌های محتوایی حوزه سیاست خارجی در خلاء شکل نمی‌گیرند، بلکه در بستر آسیب‌های فرآیندی است که به درون متن برنامه توسعه راه می‌یابند. این دسته از آسیب‌ها در چند محور زیر طبقه‌بندی شده است.

الف) ذینفعان متعدد در سیاست خارجی و فقدان تعریف سازوکاری برای مشارکت و هماهنگی میان آنها در تدوین برنامه

در سیاست خارجی کشور بازیگران ذی‌نفع متعددی وجود دارد؛ با وجود تاکیداتی که در قانون برنامه بودجه و همچنین قانون اساسی برای مشارکت بخش‌های مختلف در فرآیند تدوین برنامه‌های توسعه مطرح شده، سازوکار مناسبی برای جلب مشارکت نهادها، شرکت‌های دولتی، سازمان‌های خصوصی، سمن‌ها و انجمن‌ها پیش‌بینی نشده است. بدون توجه به منافع و نیاز گروه‌های ذی‌نفع نمی‌توان یک برنامه سیاست خارجی واقع بینانه در حوزه توسعه و دیپلماسی اقتصادی طراحی کرد.

ب) برخورد حاشیه‌ای با برنامه توسعه و ناهماهنگی زمانی برنامه توسعه با تقویم سیاسی کشور

میان تقویم سیاسی و برنامه توسعه باید هماهنگی وجود داشته تا دولت‌ها بتوانند برنامه توسعه را به شکل مطلوب پیش ببرند. برخورد حاشیه‌ای با برنامه‌های توسعه برخاسته از نوعی ناهماهنگی میان تقویم زمانی برنامه‌های توسعه با تقویم سیاسی کشور است. یکی از دلایل عدول دولت‌ها از برنامه‌های توسعه فقدان اشتراک نظر میان دیدگاه دولت با رویکرد حاکم بر برنامه توسعه است. به همین دلیل برنامه‌های نانوشته‌ای از سوی دولت به اجرا گذاشته می‌شود که در موازات با برنامه توسعه قرار دارد و نتیجه‌ای جز نادیده گرفتن اهداف برنامه توسعه در برندارد.

ج) دیدگاه‌های تک‌بخشی بدون لحاظ کردن ملزومات اقتصادی در سیاست خارجی

یکی از نقاط ضعف در برنامه‌های توسعه عدم اختصاص فصل یا زیرعنوان مجزا به حوزه سیاست خارجی بوده است. در برنامه‌های توسعه مبحث سیاست خارجی عمدتاً ذیل مسائل «سیاسی، دفاعی و امنیتی» مطرح شده است که این موضوع گویای نوعی نگاه تک‌بخشی به سیاست خارجی در برنامه‌های توسعه بر خلاف ملزومات مدرن در دنیای روابط بین‌الملل است. این در حالی است که الزامات دیپلماسی اقتصادی برای کشور ضرورت نگاه چند بعدی به سیاست خارجی و حتی طرح مباحث مربوط به آن در ذیل فصول اقتصادی، تجاری و صنعتی را ایجاب کرده است.

د) وزارت امور خارجه هماهنگ کننده و مجری، نه تصمیم‌گیر و سیاست‌گذار

ضروری است که در برنامه‌های توسعه میزان قطعیتی که در مورد تصمیمات در سایر حوزه‌ها وجود دارد برای سیاست خارجی در سطح پاپین‌تری قرار گیرد، تا بدین وسیله از افتادن در تله تصمیم‌گیری اجتناب شود

تغییرات مداوم در عرصه بین‌المللی موجب شده است که سیاست خارجی تبدیل به عرصه تصمیم گیری فراحاکمیتی شود. سیاست‌گذاری خارجی از سوی بالاترین مراجع سیاست‌گذاری تعیین می‌شود. وزارت خارجه تصمیم گیرنده برنامه‌های خارجی به ویژه در حوزه توافقات مهم و دیپلماسی اقتصادی نیست؛ بلکه بیشتر نقش تسهیل‌گر، مجری و هماهنگ کننده را بر عهده دارد.

به همین دلیل وزارت خارجه از یک جایگاه میان‌بخشی در میان سایر نهادها برخوردار است که ضرورت تعامل متقابل نهادهای مختلف با آن را ایجاب می‌کند . از این رو امور مربوط به سیاست خارجی ممکن است که در بندهای مختلفی از برنامه توسعه به طور غیرمستقیم مورد اشاره قرار گیرد .

ه) تله تصمیم‌گیری

یکی از مهمترین آسیب‌ها که برنامه‌های توسعه در حوزه فرآیند سیاست‌گذاری خارجی با آن مواجه هستند آسیبِ تصمیم‌های نادرست یا به عبارت دیگر افتادن در دام تله‌های تصمیم‌گیری است. میزان کارآمدی یک تصمیم در عرصه سیاست خارجی بر مبنای الگوی کنش و واکنش بازیگران دیگر مشخص می‌شود. از این رو ضروری است که در برنامه‌های توسعه میزان قطعیتی که در مورد تصمیمات در سایر حوزه‌ها وجود دارد برای سیاست خارجی در سطح پاپین‌تری قرار گیرد، تا بدین وسیله از افتادن در تله تصمیم‌گیری اجتناب شود.

و) پیچیدگی الزامات نهادی

برجسته شدن مسائل اقتصادی در حوزه بین‌المللی نیازمند اعمال برخی تغییرات نهادی در دستگاه‌های حاکم بر این حوزه است. ساختارهای قدیمی سیاست خارجی که درگیر رقابت‌های بوروکراتیک، موازی‌کاری و تداخل در وظایف باشند، طبیعتاً نخواهند توانست که اهداف دیپلماسی اقتصادی را به سر منزل مقصود برسانند. البته در سال‌های اخیر معاونت امور اقتصادی در وزارت امور خارجه ایجاد شده است اما هنوز اثرات این اقدام در عرصه دیپلماسی اقتصادی کشور به شکل عینی مشاهده نشده است. تأکید بر اهداف و مؤلفه‌های اقتصادی در نهادهای دخیل در سیاست خارجی کشور می‌تواند به نقطه مشترک برای پیشبرد دیپلماسی اقتصادی تبدیل شود.

ز) حلقه مفقوده سند راهبردی سیاست خارجی

با توجه به دامنه وسیع نهادهای وابسته به وزارت خارجه سازوکار نظارت دائمی و معنادار برای پایش عملکرد سیاست خارجی به شکل مطلوب وجود ندارد. یکی از موانع برای ارزیابی عملکرد وزارت خارجه کیفی بودن بسیاری از فعالیت‌های این وزارتخانه است که کمّی‌سازی آنها بسیار تصنعی به نظر می‌رسد

در جمهوری اسلامی ایران روح حاکم بر سیاست خارجی توسط قانون اساسی مشخص شده است و در راستای آن برنامه بلندمدت سیاست خارجی به وسیله سند چشم‌انداز تعیین شده است. در پائین‌ترین سطح نیز «برنامه پنج ساله توسعه» قرار دارد که در قالب چهار برنامه الزاماتِ پیشبرد اهداف سند چشم انداز را تعیین می‌کند. حلقه مفقوده میان این دو سطح از سیاستگذاری «سند میان مدت تخصصی» در حوزه سیاست خارجی است. این نقیضه هم علت و هم معلول برخی ناکارآمدی‌ها در برنامه‌های پنج ساله توسعه است.

آسیب‌های مربوط به محتوای سیاست خارجی در برنامه توسعه

آسیب‌های محتوایی که در متن برنامه توسعه به چشم می‌خورد هم در خلاء شکل نمی‌گیرد، بلکه حاصل آسیب‌های فرآیندی است.

الف) این‌همان‌نویسی

منظور از این‌همان‌نویسی تکرار همان موارد و مؤلفه‌هایی است که در اسناد بالادستی در ارتباط با حوزه سیاست خارجی مورد اشاره قرار گرفته است. در بسیاری موارد همان بندها و موارد با ادبیاتی دیگر و بدون این که راهکار مشخصی برای آنها ارائه گردد در متن برنامه‌های توسعه تکرار شده است.

ب) پراکنده‌نویسی

فعالیت‌های مربوط به حوزه سیاست خارجی حالت میان‌بخشی دارد. لذا یکی از وظایف اصلی دستگاه سیاست خارجی ایجاد هماهنگی میان بخش‌های مختلف، ارگان‌ها و حوزه‌های موضوعی متفاوت است. به همین جهت وظایف و تکالیف پیشروی سیاست خارجی به صورت پراکنده و گاه غیرمستقیم در متن برنامه توسعه مطرح شده است.

ج) تقلیل‌گرایی

سیاست خارجی در مفهوم مدرن پدیده‌ای چندوجهی است. اگرچه در برنامه ششم توسعه به مؤلفه‌های مربوط به دیپلماسی اقتصادی اشاره شده است اما این مؤلفه‌ها (تجارت خارجی، صادرات غیرنفتی، جذب سرمایه خارجی و تامین مالی بین‌المللی، زنجیره تولید جهانی، قراردادهای مشارکت خارجی) بیشتر در قالب سایر فصول مطرح شده است و به نقش وزارت خارجه در این موارد هیچ اشاره‌ای نشده است. وضعیت مذکور به معنای تقلیل دادن جایگاه وزارت خارجه و دستگاه سیاست خارجی کشور در پیشبرد دیپلماسی اقتصادی است.

د) فقدان اولویت‌بندی

سیاست خارجی دامنه گسترده‌ای از وظایف را پیش روی خود دارد. به رغم وظایف متعدد، توانایی و امکانات وزارت امور خارجه بسیار محدود است. بنابراین چاره‌ای جز اولویت‌بندی اهداف و نیازهای خارجی کشور وجود ندارد. هرکدام از حوزه‌های موضوعی در برنامه توسعه باید اولویت‌بندی مشخص خود را داشته باشد. در حالی که این شکل از اولویت‌بندی در حوزه سیاست خارجی به شکل مطلوبی مشاهده نمی‌شود.

ساختارهای بوروکراتیک سنتی پاسخگوی سیاستگذاری مدرن به ویژه در حیطه سیاست خارجی نیست زیرا سیاست خارجی اساسا مساله‌ای مکانمند و زمانمند است

ه) فقدان پیش‌بینی سازوکار نظارت و ارزشیابی برای سیاست خارجی

با توجه به دامنه وسیع نهادهای وابسته به وزارت خارجه سازوکار نظارت دائمی و معنادار برای پایش عملکرد سیاست خارجی به شکل مطلوب وجود ندارد. یکی از موانع برای ارزیابی عملکرد وزارت خارجه کیفی بودن بسیاری از فعالیت‌های این وزارتخانه است که کمّی‌سازی آنها بسیار تصنعی به نظر می‌رسد. با این وجود عملکرد وزارت خارجه در حوزه دیپلماسی اقتصادی کمیت‌پذیر و امکان نظارت و ارزیابی بر آن با استفاده از داده‌های کمی قابل دسترس‌تر است.

و) نادیده گرفتن عدم قطعیت در تحولات بین‌المللی

اتخاذ رویکرد به‌هنگام و واقع‌بینانه در برابر وقایع و اتفاقات غیرقابل پیشبینی که در عرصه سیاست خارجی و تحولات بین‌المللی به وفور رخ می‌دهد، نیازمند درنظرگرفتن سطحی از انعطاف‌پذیری برای سیاستگذاری در حوزه سیاست خارجی است. در غیر این صورت دولت ممکن است که به دلیل شرایط بحرانی برنامه توسعه فعلی را کنار بگذارد و برنامه دیگری را پیش ببرد.

ز) زمانمند و مکانمند بودن سیاست خارجی

بندهای مربوط به سیاست خارجی در برنامه‌های توسعه مساله زمانمندی و مکانمندی در این حوزه را نادیده گرفته‌اند. ساختارهای بوروکراتیک سنتی پاسخگوی سیاستگذاری مدرن به ویژه در حیطه سیاست خارجی نیست. زیرا سیاست خارجی اساسا مساله‌ای مکانمند و زمانمند است. ارائه گزاره‌های کلی در مورد سیاست خارجی در متن برنامه توسعه موضوعات پیچیده سیاست خارجی در حوزه‌های موضوعی و مکانی مختلف را حل نمی‌کند.

ح) مشخص نبودن نسبت میان دیپلماسی اقتصادی با سیاست‌های اقتصاد مقاومتی

تعیین سازوکار هماهنگی میان دیپلماسی اقتصادی کشور با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در متن برنامه توسعه بسیار ضروری به نظر می‌رسد. این مساله در متن برنامه‌ توسعه نادیده گرفته شده است.

راهکارهای پیشنهادی

در پیش گرفتن دیپلماسی اقتصادی تبدیل به راهکاری انکارناپذیر در سیاست خارجی کشورها شده و در قالب برنامه‌های توسعه باید مورد توجه قرار گیرد

الف) اختصاص یک فصل مجزا برای سیاست خارجی

تجمیع مسائل مربوط به سیاست خارجی در یک فصل مجزا یا طرح مباحث سیاست خارجی در ذیل فصول اقتصادی نگاه تک‌بعدی به سیاست خارجی را تعدیل و ضرورت تعامل میان اهداف اقتصادی با برنامه‌های سیاست خارجی را بیش از پیش به تصویر خواهد کشید.

ب) تدوین سند راهبردی سیاست خارجی

«سند راهبردی سیاست خارجی» در واقع یک متن بالادستی میان مدت در راستای تحقق اهداف سیاست خارجی کشور در زمینه‌های مختلف است. در این مورد می‌توان به تجربه تصویب «سند ملی راهبردی انرژی کشور» در بند «ب» ماده ۱۲۵ برنامه پنجم توسعه اشاره کرد. همین الگو در مورد سیاست خارجی نیز قابل اعمال است و به نظر می‌رسد که قابلیت طرح در برنامه هفتم توسعه را داشته باشد.

ج) لزوم توجه به دیپلماسی اقتصادی

در سه دهه گذشته سیاست خارجی کشورهایی که رشد اقتصادی قابل توجهی را تجربه کرده‌اند به شدت اقتصادمحور و به اصطلاح توسعه‌گرایانه بوده است. این هرگز به معنای نادیده گرفتن ملاحظات امنیتی در روابط خارجی نیست، بلکه به این معنا است که اقتصاد ضعیف به تدریج تبدیل به مشکلات امنیتی خواهد شد. در پیش گرفتن دیپلماسی اقتصادی تبدیل به راهکاری انکارناپذیر در سیاست خارجی کشورها شده و در قالب برنامه‌های توسعه باید مورد توجه قرار گیرد.

د) برنامه‌ریزی مشارکتی

برنامه‌ریزی مشارکتی یک فرآیند باز و پیوسته است که سعی دارد امکان تبادل نظر و مشارکت تمامی گروه‌ها و افراد ذینفع را در فرآیند برنامه‌ریزی (نه برنامه‌نویسی) مهیا کند. در قانون برنامه ششم توسعه وظایف متنوعی به تعداد زیادی از شوراها ارجاع داده شده است. البته این شوراها به منظور مشارکت در فرآیند تدوین برنامه‌های کوتاه‌مدت توسعه طراحی نشده‌اند؛ بلکه برای تصمیم‌گیری در مورد اجرای برخی مفاد قانون برنامه توسعه طراحی شده‌اند.

تعیین سازوکار هماهنگی میان دیپلماسی اقتصادی کشور با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در متن برنامه توسعه بسیار ضروری به نظر می‌رسد

ه) مشارکت در اجرا و مشارکت در نظارت بر سیاست خارجی اقتصادمحور؛ تعیین نهاد مامور برای نظارت بر عملکرد وزارت خارجه

سه نوع مشارکت برای حوزه سیاست خارجی پیشنهاد می‌شود؛ برونسپاری (سپردن برخی فعالیت‌های اقتصادی در حوزه سیاست خارجی تحت نوعی قرارداد به نهادها و شرکتها خصوصی قابل اعتماد) جمع‌سپاری (دریافت ایده‌ها و نظرات حل المسائلی از تمام جامعه از طریق فراخوان عمومی) و طرح‌های همیاری (استفاده ازظرفیت ایرانیان و کمک متقابل افراد در اجرای توانایی‌های خاص خود در مسیر اهداف وزارت خارجه بدون ایجاد وابستگی و الزام‌های دیپلماتیک).

منبع:

احسان فلاحی و مهرشاد غفاری‌زاده، «آسیب‌شناسی جایگاه سیاست خارجی در برنامه ششم توسعه؛ راهکارهایی برای برنامه هفتم»، دفتر مطالعات سیاسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، تاریخ انتشار: ۱۴۰۲/۴/۲۴