FATF یک نهاد بین‌الدولی مالی با هدف مقابله با پولشویی و تامین مالی تروریسم است. در شرایط بررسی لوایح چهارگانه الزام آور پیوستن ایران به FATF مروری به مهم‌ترین نکات در این زمینه ضروری است.

همزمان با بررسی دستور کار لایحه الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم (CFT) در مجلس به عنوان یکی از لوایح چهارگانه الزام‌آور برای پیوستن به نهاد بین‌الدولی FATF که قرار است در هفته پیش‌رو و شاید امروز در دستور کار قرار گیرد، تنها کمتر از 3 هفته دیگر (16 روز) این نهاد بین‌الدولی در مورد وضعیت کشورمان تصمیم نهایی اتخاذ می‌کند. حاشیه‌ها پیرامون پیوستن ایران به FATF و الزام‌های آن با عنوان لوایح چهارگانه در داخل همچنان مورد مناقشه است که سیاست‌مداران تاکید دارند اروپا در مقوله تعامل ایران در برجام پیوستن ایران به FATF را الزام و زمینه هر گونه تعاملی با ایران می‌دانند. اهمیت این مساله و دامنه تاثیر آن بر تعاملات مالی ایران با دنیای خارج اگر چه بر بسیاری از اهل فن قابل تاکید و بدیهی است اما مخالفان ادعا دارند پیوستن ایران به FATF به منزله دخالت خارجی‌ها در تمام شریان‌های حیاتی اقتصاد ایران برای فشار به کشورمان است.   

 پرسش و پاسخ زیر در خصوص مهمترین محورهای تعامل ایران با گروه ویژه اقدام مالی FATF به موضع‌ها و حواشی پیرامون آن به رشته تحریر درآمده است که تفصیل آن را در زیر می‌خوانید:

در این نوشتار می‌خوانید:

1. ماهیت کارکرد گروه ویژه اقدام مالی FATF

2. الزام به رعایت استانداردهای کارگروه FATF

3. الزام‌آوری کارگروه FATF در شورای امنیت

4. وضع قوانین مشابه FATF در همه کشورها

5. چرایی تعامل ایران با کارگروه FATF

6. رعایت الزام‌های FATF در همه کشورها

7. چگونگی ایران در فهرست سیاه FATF

8. ماهیت تصمیم ایران در فهرست سیاه FATF

9. دیگر کشورها در فهرست نظارتی FATF

10. اقدام ایران در ورود به کارگروه FATF

11. آیا FATF اطلاعات ایرانی‌ها را می‌دزدد؟

12. سازوکار مصادیق تروریسم در FATF

13. دلیل تعلیق دوباره ایران از سوی FATF

14. جلسه بعدی موضوع ایران در کارگروه FATF

15. مواضع ضد ایرانی رییس جدید کارگروه FATF

16. پیامدهای تصویب نشدن الزام‌های FATF

پیوست‌ها:

1. دیدگاه موافقان/ گزارش

2. دیدگاه مخالفان/ گزارش

3. لوایح چهارگانه الزام آور پیوستن ایران به FATF

4. تازه‎ترین وضعیت لوایح چهارگانه الزام آور در نهادهای قانون‌گذار / گزارش

 **********

1. ماهیت کارکرد «گروه ویژه اقدام مالی» عملیاتی است یا استانداردسازی؟

پاسخ: «گروه ویژه اقدام مالی»، یک نهاد بین‌الدولی است که در سال 1989 تاسیس شده و کارکرد آن عبارتست از تبادل‌نظر و وضع استانداردهایی عمدتا برای مقابله با پولشویی و تامین مالی تروریسم بعنوان جرائمی که سلامت نظام مالی را تهدید می‌کنید از طریق مشارکت همه دولت‌ها (در قالب جلسات عمومی دوره‌ای و گروه‌های منطقه‌ای ذی‌ربط).

این گروه تلاش می‌کند اجرای این استانداردها را در کشورها ارتقا دهد و همکاری بین‌المللی برای مبارزه با سوء‌استفاده از بنگاه‌های اقتصادی و نظام مالی در جهت ارتکاب جرایم فوق را تشویق کند. عمده فعالیت‌ها در خلال جلسات عمومی که سالی سه بار برگزار می‌شود و نیز جلسات گروه‌های منطقه‌ای صورت می‌پذیرد. مجموعه شبکه‌ای که با این نهاد کار می‌کنند، شامل 205 کشور و سازمان منطقه‌ای می‌شود.

2. آیا دولت‌ها الزامی برای رعایت این استانداردها دارند؟

پاسخ: استانداردهای «گروه ویژه اقدام مالی» در قالب توصیه و اصول راهنما با هدف مقابله با جرائم مالی در درون کشورها و نیز همکاری بین‌المللی بین آنها تدوین می‌شوند و کارشناسان مالی و حقوقی همه کشورهای مرتبط، در این فرایند دخالت دارند و متعهد به رعایت این الزامات هستند.

عدم رعایت این الزامات بویژه عدم برخورداری کشورها از بنیان‌های قانونی و حقوقی با هدف مقابله با جرائم مالی منجر به ایجاد محدودیت‌هایی برای تعامل با آن کشور شده که در بالاترین حد به وضع اقدام‌های مقابله‌ای علیه کشور مورد نظر منجر می‌شود.

از آنجائیکه این وضعیت متضمن خسارات جدی به تعاملات بانکی و مالی بین‌المللی کشور هدف است، همه دولت­ها نهایت سعی خود را بکار می‌گیرند تا به منظور حفظ تبادلات بانکی و مالی خود، این الزامات را در حد امکان رعایت کنند.

3. آیا شورای امنیت ملل متحد هم توصیه‌های گروه ویژه اقدام مالی را الزام‌آور ساخته است؟

پاسخ: از سال 2005 و با قطعنامه 1617 شورای امنیت، دولت‌ها مطابق فصل هفتم منشور ملل متحد ملزم به رعایت این استانداردها شده‌اند. این مسئله در سایر قطعنامه‌های الزام‌آور شورای امنیت هم مستمرا تکرار شده است از جمله به تفصیل در قطعنامه 2368 شورای امنیت در سال 2017 . در مورد تامین مالی تروریسم، تعهدات ذیل قطعنامه 1373 شورای امنیت در سال 2001 که موجب شکل‌گیری یک رژیم مقابله با تروریسم در ملل متحد شده است، مشابه الزامات «گروه ویژه اقدام مالی» در این زمینه هستند.

4. آیا رعایت این استانداردها به معنای وضع قوانین مشابه از سوی همه کشورهاست؟

پاسخ: آنچه که مدنظر این نهاد است اینکه در قوانین داخلی خود و به هر شکل و سیاقی که خود به مصلحت می‌دانند، این استانداردها را رعایت کنند. ابتدائی‌ترین درخواست هم این است که کشورها در داخل نظام‌های حقوقی خود، قوانین و مقررات جامع مقابله با پولشوئی و تامین مالی تروریسم داشته باشند و این دو دسته از جرائم را در نظام حقوقی خود جرم‌انگاری کرده باشند. در کشورمان این جرائم ذیل قانون مبارزه با پولشوئی (مصوب 1386) و تامین مالی تروریسم (مصوب 1394) قرار می گیرند.

5. چرا ایران باید با «گروه ویژه اقدام مالی» تعامل کند؟

پاسخ: تقریبا همه دولت‌ها برای حفظ ارتباطات بانکی و مالی خود با محیط بین‌المللی با این نهاد تعامل دارند و هیچ طرفی خود را بی نیاز از تعامل در خصوص الزامات مبارزه با جرائم مالی ذیل این نهاد نمی‌داند. ایران همواره یکی از کشورهای فعال در نهادهای منطقه‌ای و بین‌المللی در همه موضوع‌های مهم بوده است. لازمه تعامل بانکی و تبادلات مالی بین‌المللی، رعایت الزامات «گروه ویژه اقدام مالی» است و هیچ محدودیتی در این خصوص پذیرفته نیست.

از سوی دیگر شورای عالی مبارزه با پولشویی متشکل از نمایندگان سازمان‌های سیاست‌گذاری مالی و نظارتی و همه نهادهایی که مسئولیت مبارزه با فساد را دارند، معتقد است که رعایت الزامات این نهاد در چارچوب قوانین داخلی، یک ابزار ضروری برای مبارزه با فساد و جرائم مالی است.

از بانک‌های کشورهای همسایه گرفته تا بانک‌های کشورهای طرف اصلی تجاری مانند چین و هند و روسیه در روابط با بانک‌های ایرانی ابتدا از پای‌بندی به استانداردهای این نهاد به عنوان پیش شرط اولیه همکاری سوال می‌کنند.

6. آیا واقعا همه کشورها این الزامات را رعایت می‌کنند؟

پاسخ: هیچ دولتی نیست که در ظاهر موافق پولشویی و یا تامین مالی تروریسم باشد و این در نگاه اول از طریق برخورداری این دولت‌ها از قوانین متعدد و منطبق با نیازهای روز شناخته می‌شود. همه کشورها تلاش می‌کنند در وضع قوانین و ایجاد نظام‌های نظارتی پیشرو باشند. اینکه در واقع امر چقدر این قوانین را در عمل رعایت می‌کنند، بحث ثانویه است و در ارزیابی‌های دوره‌ای مورد توجه قرار می‌گیرد. گام ابتدایی در تعامل با این نهاد برخورداری از قوانین ملی کارآمد است و خوشبختانه این بستر در کشور ما تا حد زیادی فراهم شده است.

7. چگونه ایران در فهرست سیاه این نهاد قرار گرفت؟

پاسخ: ایران همکاری خود را بصورت جدی از اوایل دهه هشتاد آغاز کرد، قانون مبارزه با پولشویی در سال 1386 تصویب شد، شورای عالی مبارزه با پولشویی شکل گرفت، همچنین واحد اطلاعات مالی به عنوان مرکز نظارت منسجم بر فعالیت‌های مالی شکل گرفت. دستورالعمل‌هایی هم از سوی نهادهای بالادستی نظام صادر شده بود که همه دستگاهها را ملزم به همکاری در جهت رعایت توصیه‌های «گروه ویژه اقدام مالی» کرده بود.

تهیه و تصویب قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم مکررا به تاخیر افتاد و تعاملات با این نهاد دچار رکود و توقف شد. در نهایت، شرایط جاری آن دوره منجر به این گردید که از سال 1388 ایران در فهرست دول غیرهمکار (فهرست سیاه) این نهاد قرار گرفته و اقدامات محدود کننده مقابله­ای علیه کشورمان اعمال گردید.

8. آیا این اقدام (قرار دادن ایران در فهرست سیاه) ماهیت سیاسی هم داشته است؟

پاسخ: قطعا سیاسی کاری در همه فعالیت‌های دوجانبه و چندجانبه دولت‌ها وجود دارد. منتهی سیاسی کاری نیاز به ابزار توجیه دارد. دولت های مخالف و دشمنان تلاش می‌کنند که کاستی‌ها را به نوعی برجسته کنند و در مورد آن اجماع‌سازی کنند. نواقص فنی و قانونی در این طرف وجود داشته که باعث شد در دوره‌ای که ایران تحت شدیدترین تحریم‌های بین‌المللی قرار داشت، این بهانه‌ها منجر به وضع اقدامات محدود کننده این نهاد علیه کشورمان شود. همه دولت‌ها تلاش می‌کنند در وضع قوانین و ایجاد نظام‌های نظارتی و اعلام عمومی آن سبقت بگیرند. عدم توجه کافی به این موضوع و تاخیرهای بی مورد در وضع و اصلاح قوانین مطابق دیدگاه‌های کارشناسان ذیربط کشور، منجر به قرار گرفتن ما در فهرست سیاه این نهاد شد.

9. آیا کشورهای دیگری هم در فهرست‌های نظارتی این نهاد قرار داشته‌اند؟

پاسخ: بله فهرست کشورهای تحت نظارت این نهاد و فهرست دول غیر همکار شامل کشورهای زیادی می شده است و بتدریج این فهرست کوتاه شده است. کشورهایی مثل روسیه و کوبا و حتی عراق و سوریه با هوشمندی توانستند این بهانه را از دست مخالفین خود بویژه در دولت آمریکا بگیرند و در حال حاضر برای مثال روسیه خود یکی از بازیگران موثر در جلسات و سازوکارهای این نهاد است. روسیه نقش کلیدی در گروه منطقه‌ای اورآسیا دارد. در تیرماه گذشته عراق از فهرست تحت نظارت این نهاد خارج شد. سوریه هم در آستانه خروج از این فهرست قرار دارد.

10. دولت در سال‌های اخیر و برای رفع این نقیصه چه اقدام‌هایی را صورت داده است؟‌

پاسخ: از دهه هشتاد هجری شمسی، ایران برای تطبیق با قواعد این نهاد، اقداماتی را انجام داده لیکن بصورت مشخص و اواخر سال 94 پس رفع نقص عدم برخورداری از قانون ملی مبارزه با تامین مالی تروریسم، دور جدیدی از تعامل با این نهاد آغاز گردید. مطابق رویه این نهاد و بر اساس ارزیابی فنی، 41 مورد نواقص در قالب برنامه اقدام مشخص شد و مطابق رویه این نهاد، وزیر دارایی یا مقام همطراز و بالاتر باید نامه تعهد سیاسی برای اجرای این برنامه اقدام بدهد.

به همین دلیل وزیر وقت اقتصاد متعهد شدند که در چارچوب قانون اساسی موارد مندرج در برنامه اقدام را با همکاری همه دستگاههای ذیربط اجرایی کنند. متعاقبا «گروه ویژه اقدام مالی» هم اقدامات مقابله‌ای علیه کشورمان را تعلیق و خروج قطعی از فهرست سیاه را منوط به اجرای کامل برنامه اقدام نمود. در طول 18 ماه مدت زمان در نظر گرفته شده برای این برنامه اقدام، تیم‌های فنی دولت همه اقدام‌های لازم را در چارچوب شورای عالی مبارزه با پولشوئی انجام دادند.

لوایح اصلاحیه دو قانون مبارزه با پولشوئی و مبارزه با تامین مالی تروریسم به همراه لوایح الحاق به دو کنوانسیون مبارزه با جرائم سازمان یافته فراملی موسوم به پالرمو و نیز مبارزه با تامین مالی تروریسم در دستورکار مجلس قرار گرفتند. در طول مدت تقریبا هشت ماهه از دی ماه سال گذشته به جز اصلاحیه قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم که نهایی شده است، بقیه لوایح کماکان در دستورکار قوه مقننه قرار دارند که امید می رود بزودی نهایی شوند.

11. آیا ممکن است در نتیجه همکاری ایران در اجرای استانداردهای «گروه ویژه اقدام مالی»، اطلاعات بانکی افراد و نهادهای ایرانی در اختیار طرف‌های خارجی قرار گیرد و منجر به سوءاستفاده شود؟

پاسخ: «گروه ویژه اقدام مالی» نهادی است که با مشارکت دولت‌ها استانداردسازی  و آن‌ها را در قالب توصیه و اصول راهنما منتشر میکند. این نهاد مرجع بین‌المللی فوق دولتی نیست و ابدا چنین ظرفیتی برای در اختیار گرفتن اطلاعات عملیات مالی کشورها را ندارد و صرفا یک مرجع مشورتی برای تدورین استانداردها و ارزیابی اجرای آنهاست.

این گروه اصولا دبیرخانه متمرکز و گسترده نداشته و صرفا تعداد معدودی کارشناس (17 نفر) وظیفه تنظیم و برگزاری جلسات فصلی این نهاد عمدتا در پاریس و نیز سایر کشورهای عضو را عهده‌دار هستند. دولتها بر اساس ملاحظات و منطبق بر قوانین و مقررات داخلی خود اقدام به انعقاد یادداشت تفاهم همکاری بین مراکز اطلاعات مالی خود می‌کنند تا در صورت لزوم در خصوص موارد مرتبط اقدام به همکاری و مبادله اطلاعات به منظور مقابله با جرائم مالی کنند. دولت‌ها همچنین می توانند در قالب ابزارهای حقوقی چندجانبه مانند کنوانسیون ملل متحد برای مبارزه با فساد با یکدیگر همکاری کنند.

12. سازوکار شناخت مصادیق تروریسم از سوی کشورها چیست؟

پاسخ: هر کشور یک لیست ملی تروریستی دارد و سالانه و ماهانه اسامی افراد و گروه‌هایی را که به عنوان تروریست می‌شناسد، را اعلام و به روز می‌کند. ایران هم باید مطابق قانون و با نظر شورای عالی امنیت ملی، لیست مورد نظر خود را تعیین و اعلام کند که کارهای مقدماتی آن در حال انجام است. یک فهرست اجماعی بین‌المللی وجود دارد که در آنجا مصداق‌ها مشخص است و شامل سه دسته اصلی از تروریست‌ها است: طالبان، القاعده و داعش و وابستگان به این گروه‌ها.

همه کشورها طبق قطعنامه فصل هفتمی شورای امنیت ملل متحد، ملزم به رعایت همین فهرست هستند. رعایت تحریم‌های فهرست ملی دیگر کشورها امر حاکمیتی است که بسته به نظر کشور مربوطه و سازوکارهای همکاری بین کشورهاست. از نظر ایران، سیاست آمریکا و معدودی از متحدین آن در زدن برچسب تروریستی به جریان مقاومت فاقد ارزش حقوقی است. ایران همواره معترض حمایت آمریکا و متحدین آن کشور از افراد و گروه‌های تروریست معاند و مخالف ملت ایران بوده است.

13. چرا اقدام‌های مقابله‌ای خاتمه نیافتند و منظور از تمدید تعلیق اقدام‌های مقابله‌ای برای دو دوره چهار ماهه چیست؟

پاسخ: فرآیند بررسی و نهایی سازی لوایح قانونی مدنظر دولت در مجلس شورای اسلامی ایران ادامه داشته است. به هر حال در مجلس رویه ای برای بررسی و کار روی لوایح هست که باید مطابق قانون طی شود. در جریان اجلاس‌های عمومی این نهاد در پاریس در اسفند 96 و یکبار دیگر در تیرماه 97 موضوع ادامه فرایند قانونی در قوه مقننه به اطلاع نمایندگان دولتهای عضو این نهاد رسید.

نمایندگان دولت ترامپ و معدودی از دولت‌های همراه با آمریکا این عدم تکمیل فرایند قانونی را برجسته کرده اجازه عادی شدن وضعیت کشورمان را ندهند. در نهایت با فشار دولت‌های حامی ایران، این وضعیت به اعطای مهلت بیشتر به کشورمان منجر شد که مهلت چهارماهه دوم در آستانه خاتمه یافتن است.

14. جلسات بعدی بررسی موضوع کشورمان از سوی دولت‌های عضو این نهاد چه وقت است؟

پاسخ: بر اساس زمان‌بندی اعلام شده، پاسخ به برخی سوال‌های کتبی در هفته گذشته از سوی دبیرخانه شورای عالی مبارزه با پولشویی ارسال شده و در هفته اول مهرماه یک جلسه کارشناسی برای بررسی پاسخ‌ها و آخرین وضعیت اجرای برنامه اقدام از جمله پیشرفت در زمینه نهایی ساختن لوایح باقیمانده برگزار می‌شود. همچنین جلسه اصلی این نهاد از روز 23 مهرماه در پاریس تشکیل خواهد شد که در مورد وضعیت کشورمان تصمیم اتخاذ می‌کند.

15. چرا فرد تندرویی که در وزارت خزانه داری آمریکا سمت بالایی داشته و مواضع ضد ایرانی آشکاری دارد، رئیس «گروه ویژه اقدام مالی» است؟

پاسخ: ریاست این نهاد دوره‌ای و به صورت سالانه است. کشوری که ریاست را به عهده دارد فردی را به عنوان رئیس معرفی می‌کند. از اول ژوئیه سال 2018 نوبت ریاست به آمریکا رسیده است و دولت ترامپ دستیار وزیر خزانه‌داری را به عنوان رئیس معرفی کرده است. پس از آمریکا، نوبت ریاست در سال آینده به چین خواهد رسید و نماینده چین در حال حاضر سمت معاونت را دارد. رئیس وظیفه اداره جلسات را عهده‌دار است و تصمیم‌های باید مورد تائید اعضای تصمیم‌گیرنده در این نهاد باشد.

16. در صورت عدم تکمیل اقدام‌های از سوی ایران، چه نتایجی حاصل خواهد شد؟

پاسخ: از هم اکنون و با اطلاع از شرایط و بحث‌های داخل کشور، مقامات دولت آمریکا تلاش بسیاری می‌کنند که نشان دهند که ایران اصولا اراده‌ای برای تکمیل اقدام‌های خود ندارد و لذا باید اقدام‌های مقابله‌ای که بیش از دو سال است تعلیق شده‌اند، دوباره علیه ایران وضع شوند. از سوی دیگر دولت‌هایی که بیشترین تعامل تجاری و اقتصادی را با کشورمان دارند به انحای مختلف تلاش می‌کنند که از بروز این وضعیت پیشگیری کنند. عادی سازی روابط بانکی هدفی است که دولت و همه دستگاه‌های مرتبط و تخصصی با رعایت قواعد و مصالح عالیه کشور دنبال می‌کنند و امید می‌رود که با همکاری خوب قوه مقننه این هدف محقق شود.